Sari la:
tl;dr
Deși România a cheltuit sume importante pe digitalizare, ne alegem doar cu firimiturile a ce ar fi putut fi serviciile publice online. Unul dintre motivele pentru care se întâmplă asta este că avem încă proceduri care sunt gândite strict pentru solicitare fizică.
Multe au fost zerourile din dreptul proiectelor de digitalizare finanțate în ultimele două decenii. Cifrele spun, mai bine decât orice discurs, cât de veche și cât de costisitoare este promisiunea digitalizării în România.
„Potrivit estimărilor noastre, în perioada 2000-2008 în România s-au investit 6 miliarde euro în zona sistemelor electronice proprii administrației publice și realitatea este că suntem în situația în care fiecare instituție are mai multe sisteme, iar acestea nu comunică între ele”, ne spunea în 2010 Toma Cîmpeanu, șeful echipei e-România în Ministerul Comunicațiilor la vremea respectivă. Au urmat alte valuri de finanțare, cu portalul eRomânia care a costat circa 12 milioane de euro în total, dar și cardul de sănătate și dosarul electronic de sănătate, ce au înghițit cumulat până la 300 de milioane de euro.
Prin PNRR, România și-a asumat un salt: 5,97 miliarde de euro, adică 20,5% din valoarea totală a planului, alocați pentru proiecte de digitalizare, din care 1,81 miliarde de euro doar pentru componenta de transformare digitală a sectorului public. La acestea se adaugă Programul Creștere Inteligentă, Digitalizare și Instrumente Financiare 2021–2027, din care 661.597.387 euro (495.775.745 euro FEDR și 165.821.642 euro din bugetul de stat) pentru prioritatea „Digitalizare în administrația publică centrală și mediul de afaceri”.
Pentru mai multe detalii despre proiectele de digitalizare (și nu numai) din PNRR, recomand interfața realizată de cei de la transparență.eu.
Sunt câteva exemple punctuale care indică destul de clar că digitalizarea României nu a suferit de lipsă de finanțare; poate doar în sensul de planificare financiară pe termen lung pentru refontă și îmbunătățire, dar suferă acut de viziune, crez puternic și de sindromul „așa se face pentru că așa s-a făcut mereu” și „așa sunt procedurile”.
Toate-s vechi și nouă toate; inclusiv procedurile statului.
Cu toate nuanțele pe care o astfel de generalizare le sacrifică, traseul proiectelor de e-guvernare a fost, în general, același: caiet de sarcini, achiziție publică, implementare sistem informatic și platformă aferentă, la capătul căruia au văzut lumina zilei proiecte care au concurat între ele pentru titlul de platforma cu cea mai neprietenoasă experiență a utilizatorului.
Din traseul pe care-l menționam lipsește analiza de proces și modificările legislative aferente. Sunt, în realitate, trei concepte a căror distincție conceptuală este ignorată constant:
- Digitizarea, care înseamnă trecerea unor documente sau informații de pe hârtie în format electronic;
- Digitalizarea, care înseamnă aceeași procedură, dar pe suport electronic;
- Transformarea digitală, care înseamnă un flux regândit și adaptat pentru procedura electronică.
În mod cert, transformarea digitală nu se poate realiza dacă ținem cu dinții de proceduri incompatibile cu definiția serviciilor publice moderne. Ce pare modernizare, dar nu e:
- Când trebuie să depui exact aceleași documente pentru procedura fizică cât și pentru cea electronică;
- Când poți să trimiți cererea scanată pe mail;
- Când poți să îți faci programare online;
- Când, după ce trimiți cererea electronic, primești un răspuns prin care ești rugat să te prezinți fizic pentru a depune documentele în original.
Ce primim, în momentul de față, la nivel de servicii publice electronice, sunt firimituri din ce ar putea fi; și asta o demonstrează inclusiv sondajele noastre de opinie, în care se vede foarte clar ce pune statul la dispoziție (în mod real): plata online a taxelor și impozitelor și programări online.
Dar, înainte de toate: ce înseamnă, concret, un proiect de transformare digitală reușit?
I. Literatura academică: succesul proiectelor de e-guvernare
Literatura academică ne spune că o evaluare a gradului de realizare a obiectivelor unui proiect de e-guvernare trebuie să adreseze mai multe direcții.
- Sistemul livrează funcționalitățile promise și procesele administrative au fost efectiv reproiectate pentru mediul digital, sau doar transpuse mecanic online? Richard Heeks propune modelul ITPOSMO, care măsoară decalajul dintre designul proiectului și realitatea implementării pe șapte dimensiuni: informație, tehnologie, procese, obiective și valori, personal și competențe, structuri de management și resurse.
- Livrarea tehnică nu constituie însă automat un succes dacă utilizatorii nu adoptă sistemul: DeLone și McLean arătau încă din 1992 că succesul unui sistem informațional depinde de șase dimensiuni interdependente: pe lângă calitatea sistemului, calitatea informației, calitatea serviciului, sunt importante și intenția de utilizare, satisfacția utilizatorului și beneficiile nete. Rata de utilizare efectivă și gradul de satisfacție trebuind a fi măsurate distinct față de indicatorii tehnici.
- Adopția este la rândul ei condiționată de interoperabilitate: Fitsilis, Anthopoulos și Gerogiannis reiterează că un sistem care nu permite schimbul de date între instituții îl obligă în continuare pe cetățean să prezinte documente deja deținute de alte autorități, anulând astfel o parte din valoarea livrată.
- Impact măsurabil și schimbări organizaționale: reducerea timpului de procesare, scăderea costului per tranzacție, eliminarea ghișeelor redundante, factori pe care Joshi și Islam îi identifică drept determinanți.
- Acestea se reflectă, sau ar trebui să se reflecte, în valoarea publică percepută de cetățeni: Vial definește transformarea digitală ca pe un proces care urmărește îmbunătățirea semnificativă a proprietăților unei entități prin combinații de tehnologii informaționale și de conectivitate, ceea ce în sectorul public înseamnă că evaluarea nu poate ocoli întrebări despre transparență, reducerea percepției de birocrație și evoluția încrederii în instituții.
- Niciuna dintre dimensiunile de mai sus nu poate fi atinsă dacă personalul instituției și cetățenii vizați nu dispun de competențele digitale necesare, existența programelor de formare, nivelul de alfabetizare digitală al grupurilor-țintă și disponibilitatea unor canale alternative pentru grupurile vulnerabile fiind și ele criterii importante.
Axându-mă pe primul punct, urmează o scurtă analiză centrată în jurul unui exemplu care, fără a avea pretenția de a fi cel mai grăitor, a fost selectat pentru că este un proiect de digitalizare realizat (relativ) recent, care a promis multe dar a livrat sub nivelul așteptărilor: hub-ul de servicii al Ministerului Muncii.
II. Un sistem informatic pus pe legislație dintr-o altă epocă
Programul Operațional Competitivitate 2014–2020 a finanțat proiectul „HUB de Servicii MMPS – SII MMPS” (cod SMIS 130963), cu un beneficiar declarat: Ministerul Muncii și Protecției Sociale, în parteneriat cu ANPIS și Autoritatea pentru Digitalizarea României. Cu o valoare estimată de 58.601.001,68 RON (fără TVA), obiectivul proclamat era unul ambițios: furnizarea de servicii publice electronice pentru evenimentele de viață ale cetățenilor la nivelul de sofisticare 4 (tranzacții electronice complete), în linie cu Strategia Națională privind Agenda Digitală a României 2020.
"Furnizorul va trebui să execute activități de analiză care să asigure premisele unei implementări eficiente la nivel central și național. Beneficiarul va acorda tot sprijinul necesar pentru înțelegerea cât mai bună și completă a contextului în care va fi implementat sistemul informatic."
Secțiunea 7.1 din caiet definește etapa de analiză și proiectare, atribuind furnizorului obligația de a executa activități de analiză care să asigure premisele unei implementări eficiente, inclusiv analiza situației as is, identificarea proceselor operaționale și definirea cerințelor informaționale. Beneficiarul este, potrivit caietului de sarcini, responsabil de a acorda tot sprijinul necesar pentru înțelegerea cât mai bună și completă a contextului.
Într-un proiect de transformare digitală matur, autoritatea contractantă inițiază procedura doar după ce viziunea to-be pentru procedurile existente se află măcar la stadiul de propunere de act normativ. Responsabilitatea integrală a reformei de proces nu poate fi a firmei private, pentru că ea nu este legislator, ci poate fi o entitate care propune (în cel mai bun caz și dacă i se solicită) modificări de flux în baza cărora să se legifereze.
Ghidul de utilizare pentru solicitarea alocației, indemnizației și stimulentului de inserție documentează fluxuri care reproduc fidel anatomia formularului pe hârtie. Principiul once only rămâne un concept abstract, pentru că datele privind situația profesională, veniturile, istoricul beneficiarilor și situația de handicap sunt furnizate de cetățean, nu extrase din sisteme informatice (deși unele dintre ele sunt chiar gestionate de instituții din subordinea Ministerului Muncii). Departe de a fi o deficiență cu care se confruntă doar HUB-ul; sistemul reflectă interoperabilitatea în administrația românească. Sau mai degrabă lipsa ei.
Dacă v-am făcut curioși, intrați să vedeți cu ochii voștri:
Sărim direct la final, pentru cei mai nerăbdători dintre voi care ne citesc. După ce completezi toate câmpurile, se generează cererea care are un aer de descoperire arheologică.
III. Ce am descoperit, la nivel legislativ
Legislația pe subiectul alocației de stat și indemnizației pentru creșterea copilului a fost concepută într-o logică strict fizică (prezență solicitant, original, copie și semnătură olografă). Cererile „se depun la primăria comunei, orașului, municipiului pe raza căreia solicitantul își are domiciliul sau reședința” (OUG 111/2010, art. 14 alin. (1)), actele „se depun în copie care va fi confruntată cu originalul la depunerea acestora” (Norme 2011, art. 6 alin. (1) și (4)), iar odată depuse, dosarele nu circulă în timp real între instituții: „până la data de 5 a fiecărei luni, primăriile au obligația de a transmite pe bază de borderou cererile înregistrate în luna anterioară, însoțite de documentele justificative” (OUG 111/2010, art. 14 alin. (2)). În aceeași idee, „cererile înregistrate în luna anterioară se transmit lunar direcțiilor teritoriale de către unitățile de învățământ prin intermediul inspectoratelor școlare” (HG 577/2008, art. 3 alin. (3)), iar „primarii au obligația de a transmite lunar agențiilor teritoriale cererile înregistrate, documentele justificative, însoțite de un tabel centralizator” (Norme 2008, art. 7 alin. (1)).
Formularul standard are câmpuri dedicate pentru „Semnătura solicitantului” și „Semnătura celuilalt părinte” (Norme 2008, Anexele 1a, 1b, 2), tabelul centralizator al primăriei poartă tipărit „L.S.” – loc de ștampilă (Norme 2008, Anexa 4), iar adeverințele necesită „ștampila reprezentantului legal” (Norme 2011, Anexa 2). Orice comunicare ulterioară urmează aceeași regulă: beneficiarul „este obligat să comunice în scris primăriei orice modificare” (OUG 111/2010, art. 19 alin. (1)), iar în anumite situații „reprezentantul legal al copilului transmite încuviințarea scrisă și semnată de acesta direcției teritoriale” (Norme 2008, art. 11 alin. (3)).
Digitalul își face loc (mult) prea timid în proceduri, ca să nu mai menționăm și faptul că autoritățile locale nu promovează deloc opțiunea în secțiunile lor informative pe tema modalităților de solicitare a alocației, indemnizațiilor șamd.
În aceeași notă, certificarea documentelor „prin semnătură și ștampilă” este regula, iar „acolo unde este posibil, certificarea se va efectua prin semnătură electronică” (Norme 2011, art. 19 alin. (3)). În aceeași notă, primăriile transmit documentele „inclusiv în format electronic acolo unde aceasta este posibil” (Norme 2011, art. 19 alin. (2)).
Avem o arhitectură legislativă care nu a fost niciodată reproiectată pentru mediul online, în ciuda unui ecosistem digital care, cu bune și rele, există. Orice demers de digitalizare reală se lovește, înainte de orice altceva, de textul legii.
IV. Ce ar trebui să se întâmple
Un proiect de transformare digitală începe cu o întrebare simplă și incomodă: procedura pe care vrem să o punem în online mai are sens în forma ei actuală? Nu poți construi un serviciu public electronic funcțional pe o fundație legislativă care cere original și copie, borderou lunar, semnătură și ștampilă. Poți construi, în cel mai bun caz, o interfață.
Trei lucruri care trebuie să se întâmple în această ordine și nu invers.
Mai întâi, reforma de proces: procedurile trebuie analizate și reproiectate pentru digital. Asta înseamnă să răspunzi la întrebări precum: de ce are nevoie statul de acest document, de ce nu-și ia direct informația de la instituția respectivă? De ce comunică primăria cu agenția teritorială lunar și nu în timp real?
Apoi, modificarea cadrului legislativ. Analiza de proces trebuie să producă propuneri concrete de modificare și acestea trebuie adoptate înainte sau cel târziu simultan cu lansarea procedurii de achiziție publică (dacă este cazul, bineînțeles).
Abia după, implementarea tehnică. Cu procesul clarificat și legislația aliniată, caietul de sarcini poate fi scris cu adevărat. Firma care implementează sistemul nu poate fi lăsată să descopere singură, în etapa de analiză, că procedura pe care urmează să o automatizeze este incompatibilă cu orice definiție rezonabilă a unui serviciu digital.
Concluzia mea de azi este că avem nevoie ca banii deja alocați să urmeze logica corectă: mai întâi înțelegi ce construiești, apoi modifici legea ca să poți construi, și abia la final construiești, încercând să eviți ciclul finanțare, platformă, dezamăgire.